國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案的通知

2022-01-07 17:14:30 76

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國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案的通知

國辦發(fā)〔2021〕51號

各省、自治區、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構:


《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》已經(jīng)國務(wù)院同意,現印發(fā)給你們,請認真組織實(shí)施。


國務(wù)院辦公廳

2021年12月21日


(此件公開(kāi)發(fā)布)


要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案


為深入貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》,現就積極穩妥開(kāi)展要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)工作制定本方案。


一、總體要求


(一)指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導,全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆歷次全會(huì )精神,弘揚偉大建黨精神,堅持穩中求進(jìn)工作總基調,完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念,加快構建新發(fā)展格局,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,著(zhù)力破除阻礙要素自主有序流動(dòng)的體制機制障礙,全面提高要素協(xié)同配置效率,以綜合改革試點(diǎn)為牽引,更好統籌發(fā)展和安全,為完善要素市場(chǎng)制度、建設高標準市場(chǎng)體系積極探索新路徑,為推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展提供強勁動(dòng)力。


(二)基本原則。


——頂層設計、基層探索。按照黨中央、國務(wù)院統一部署,在維護全國統一大市場(chǎng)前提下,支持具備條件的地區結合實(shí)際大膽改革探索,尊重基層首創(chuàng )精神,注重總結經(jīng)驗,及時(shí)規范提升,為全國提供可復制可推廣的路徑模式。


——系統集成、協(xié)同高效。突出改革的系統性、整體性、協(xié)同性,推動(dòng)各領(lǐng)域要素市場(chǎng)化配置改革舉措相互配合、相互促進(jìn),提高不同要素資源的組合配置效率。


——問(wèn)題導向、因地制宜。牢牢把握正確的改革方向,聚焦要素市場(chǎng)建設的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節和市場(chǎng)主體反映最強烈的問(wèn)題,鼓勵地方結合自身特點(diǎn)開(kāi)展差別化試點(diǎn)探索。


——穩中求進(jìn)、守住底線(xiàn)。從實(shí)際出發(fā),堅持以安全可控為前提,尊重客觀(guān)規律,科學(xué)把握工作時(shí)序、節奏和步驟,做到放活與管好有機結合,切實(shí)防范風(fēng)險,穩步有序推進(jìn)試點(diǎn)。


(三)試點(diǎn)布局。圍繞推動(dòng)國家重大戰略實(shí)施,根據不同改革任務(wù)優(yōu)先考慮選擇改革需求迫切、工作基礎較好、發(fā)展潛力較大的城市群、都市圈或中心城市等,開(kāi)展要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn),嚴控試點(diǎn)數量和試點(diǎn)范圍。黨中央、國務(wù)院授權實(shí)施以及有關(guān)方面組織實(shí)施的涉及要素市場(chǎng)化配置的改革探索任務(wù),原則上優(yōu)先在試點(diǎn)地區開(kāi)展。試點(diǎn)期限為2021—2025年。


(四)工作目標。2021年,啟動(dòng)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)工作。2022年上半年,完成試點(diǎn)地區布局、實(shí)施方案編制報批工作。到2023年,試點(diǎn)工作取得階段性成效,力爭在土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素市場(chǎng)化配置關(guān)鍵環(huán)節上實(shí)現重要突破,在數據要素市場(chǎng)化配置基礎制度建設探索上取得積極進(jìn)展。到2025年,基本完成試點(diǎn)任務(wù),要素市場(chǎng)化配置改革取得標志性成果,為完善全國要素市場(chǎng)制度作出重要示范。


二、進(jìn)一步提高土地要素配置效率


(五)支持探索土地管理制度改革。合理劃分土地管理事權,在嚴格保護耕地、節約集約用地的前提下,探索賦予試點(diǎn)地區更大土地配置自主權。允許符合條件的地區探索城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用機制。探索建立補充耕地質(zhì)量評價(jià)轉換機制,在嚴格實(shí)行耕地占補平衡、確保占一補一的前提下,嚴格管控補充耕地國家統籌規模,嚴把補充耕地質(zhì)量驗收關(guān),實(shí)現占優(yōu)補優(yōu)。支持開(kāi)展全域土地綜合整治,優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局,加強耕地數量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護和建設。


(六)鼓勵優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應方式。鼓勵采用長(cháng)期租賃、先租后讓、彈性年期供應等方式供應產(chǎn)業(yè)用地。優(yōu)化工業(yè)用地出讓年期,完善彈性出讓年期制度。支持產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行“標準地”出讓?zhuān)岣吲渲眯?。支持不同產(chǎn)業(yè)用地類(lèi)型合理轉換,完善土地用途變更、整合、置換等政策。探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。支持建立工業(yè)企業(yè)產(chǎn)出效益評價(jià)機制,加強土地精細化管理和節約集約利用。


(七)推動(dòng)以市場(chǎng)化方式盤(pán)活存量用地。鼓勵試點(diǎn)地區探索通過(guò)建設用地節約集約利用狀況詳細評價(jià)等方式,細化完善城鎮低效用地認定標準,鼓勵通過(guò)依法協(xié)商收回、協(xié)議置換、費用獎懲等措施,推動(dòng)城鎮低效用地騰退出清。推進(jìn)國有企事業(yè)單位存量用地盤(pán)活利用,鼓勵市場(chǎng)主體通過(guò)建設用地整理等方式促進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā)。規范和完善土地二級市場(chǎng),完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押制度,支持通過(guò)土地預告登記實(shí)現建設用地使用權轉讓。探索地上地下空間綜合利用的創(chuàng )新舉措。


(八)建立健全城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。在堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線(xiàn)不突破、農民利益不受損三條底線(xiàn)的前提下,支持試點(diǎn)地區結合新一輪農村宅基地制度改革試點(diǎn),探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實(shí)現形式。在依法自愿有償的前提下,允許將存量集體建設用地依據規劃改變用途入市交易。在企業(yè)上市合規性審核標準中,對集體經(jīng)營(yíng)性建設用地與國有建設用地給予同權對待。支持建立健全農村產(chǎn)權流轉市場(chǎng)體系。


(九)推進(jìn)合理有序用海。探索建立沿海、海域、流域協(xié)同一體的海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理體系。統籌陸海資源管理,支持完善海域和無(wú)居民海島有償使用制度,加強海岸線(xiàn)動(dòng)態(tài)監測。在嚴格落實(shí)國土空間用途管制和海洋生態(tài)環(huán)境保護要求、嚴管?chē)揽貒詈;顒?dòng)的前提下,探索推進(jìn)海域一級市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和二級市場(chǎng)流轉,探索海域使用權立體分層設權。


三、推動(dòng)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)


(十)進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度改革。支持具備條件的試點(diǎn)地區在城市群或都市圈內開(kāi)展戶(hù)籍準入年限同城化累計互認、居住證互通互認,試行以經(jīng)常居住地登記戶(hù)口制度,實(shí)現基本公共服務(wù)常住地提供。支持建立以身份證為標識的人口管理服務(wù)制度,擴大身份證信息容量,豐富應用場(chǎng)景。建設人口發(fā)展監測分析系統,為重大政策制定、公共資源配置、城市運行管理等提供支撐。建立健全與地區常住人口規模相適應的財政轉移支付、住房供應、教師醫生編制等保障機制。


(十一)加快暢通勞動(dòng)力和人才社會(huì )性流動(dòng)渠道。指導用人單位堅持需求導向,采取符合實(shí)際的引才措施,在不以人才稱(chēng)號和學(xué)術(shù)頭銜等人才“帽子”引才、不搶挖中西部和東北地區合同期內高層次人才的前提下,促進(jìn)黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位、社會(huì )團體管理人才合理有序流動(dòng)。完善事業(yè)單位編制管理制度,統籌使用編制資源。支持事業(yè)單位通過(guò)特設崗位引進(jìn)急需高層次專(zhuān)業(yè)化人才。支持探索靈活就業(yè)人員權益保障政策。探索建立職業(yè)資格證書(shū)、職業(yè)技能等級證書(shū)與學(xué)歷證書(shū)有效銜接機制。加快發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè),把服務(wù)就業(yè)的規模和質(zhì)量等作為衡量行業(yè)發(fā)展成效的首要標準。


(十二)激發(fā)人才創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)活力。支持事業(yè)單位科研人員按照國家有關(guān)規定離崗創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)。推進(jìn)職稱(chēng)評審權下放,賦予具備條件的企事業(yè)單位和社會(huì )組織中高級職稱(chēng)評審權限。加強創(chuàng )新型、技能型人才培養,壯大高水平工程師和高技能人才隊伍。加強技術(shù)轉移專(zhuān)業(yè)人才隊伍建設,探索建立健全對科技成果轉化人才、知識產(chǎn)權管理運營(yíng)人員等的評價(jià)與激勵辦法,完善技術(shù)轉移轉化類(lèi)職稱(chēng)評價(jià)標準。


四、推動(dòng)資本要素服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展


(十三)增加有效金融服務(wù)供給。依托全國信用信息共享平臺,加大公共信用信息共享整合力度。充分發(fā)揮征信平臺和征信機構作用,建立公共信用信息同金融信息共享整合機制。推廣“信易貸”模式,用好供應鏈票據平臺、動(dòng)產(chǎn)融資統一登記公示系統、應收賬款融資服務(wù)平臺,鼓勵金融機構開(kāi)發(fā)與中小微企業(yè)需求相匹配的信用產(chǎn)品。探索建立中小企業(yè)壞賬快速核銷(xiāo)制度。探索銀行機構與外部股權投資機構深化合作,開(kāi)發(fā)多樣化的科技金融產(chǎn)品。支持在零售交易、生活繳費、政務(wù)服務(wù)等場(chǎng)景試點(diǎn)使用數字人民幣。支持完善中小銀行和農村信用社治理結構,增強金融普惠性。


(十四)發(fā)展多層次股權市場(chǎng)。創(chuàng )新新三板市場(chǎng)股債結合型產(chǎn)品,豐富中小企業(yè)投融資工具。選擇運行安全規范、風(fēng)險管理能力較強的區域性股權市場(chǎng),開(kāi)展制度和業(yè)務(wù)創(chuàng )新試點(diǎn)。探索加強區域性股權市場(chǎng)和全國性證券市場(chǎng)板塊間合作銜接的機制。


(十五)完善地方金融監管和風(fēng)險管理體制。支持具備條件的試點(diǎn)地區創(chuàng )新金融監管方式和工具,對各類(lèi)地方金融組織實(shí)施標準化的準入設立審批、事中事后監管。按照屬地原則壓實(shí)省級人民政府的監管職責和風(fēng)險處置責任。


五、大力促進(jìn)技術(shù)要素向現實(shí)生產(chǎn)力轉化


(十六)健全職務(wù)科技成果產(chǎn)權制度。支持開(kāi)展賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權或長(cháng)期使用權試點(diǎn),探索將試點(diǎn)經(jīng)驗推廣到更多高校、科研院所和科技型企業(yè)。支持相關(guān)高校和科研院所探索創(chuàng )新職務(wù)科技成果轉化管理方式。支持將職務(wù)科技成果通過(guò)許可方式授權中小微企業(yè)使用。完善技術(shù)要素交易與監管體系,推進(jìn)科技成果進(jìn)場(chǎng)交易。完善職務(wù)科技成果轉移轉化容錯糾錯機制。


(十七)完善科技創(chuàng )新資源配置方式。探索對重大戰略項目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng )新鏈實(shí)施創(chuàng )新資源協(xié)同配置,構建項目、平臺、人才、資金等全要素一體化配置的創(chuàng )新服務(wù)體系。強化企業(yè)創(chuàng )新主體地位,改革科技項目征集、立項、管理和評價(jià)機制,支持行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建創(chuàng )新聯(lián)合體,探索實(shí)施首席專(zhuān)家負責制。支持行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)通過(guò)產(chǎn)品定制化研發(fā)等方式,為關(guān)鍵核心技術(shù)提供早期應用場(chǎng)景和適用環(huán)境。


(十八)推進(jìn)技術(shù)和資本要素融合發(fā)展。支持金融機構設立專(zhuān)業(yè)化科技金融分支機構,加大對科研成果轉化和創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)人才的金融支持力度。完善創(chuàng )業(yè)投資監管體制和發(fā)展政策。支持優(yōu)質(zhì)科技型企業(yè)上市或掛牌融資。完善知識產(chǎn)權融資機制,擴大知識產(chǎn)權質(zhì)押融資規模。鼓勵保險公司積極開(kāi)展科技保險業(yè)務(wù),依法合規開(kāi)發(fā)知識產(chǎn)權保險、產(chǎn)品研發(fā)責任保險等產(chǎn)品。


六、探索建立數據要素流通規則


(十九)完善公共數據開(kāi)放共享機制。建立健全高效的公共數據共享協(xié)調機制,支持打造公共數據基礎支撐平臺,推進(jìn)公共數據歸集整合、有序流通和共享。探索完善公共數據共享、開(kāi)放、運營(yíng)服務(wù)、安全保障的管理體制。優(yōu)先推進(jìn)企業(yè)登記監管、衛生健康、交通運輸、氣象等高價(jià)值數據集向社會(huì )開(kāi)放。探索開(kāi)展政府數據授權運營(yíng)。


(二十)建立健全數據流通交易規則。探索“原始數據不出域、數據可用不可見(jiàn)”的交易范式,在保護個(gè)人隱私和確保數據安全的前提下,分級分類(lèi)、分步有序推動(dòng)部分領(lǐng)域數據流通應用。探索建立數據用途和用量控制制度,實(shí)現數據使用“可控可計量”。規范培育數據交易市場(chǎng)主體,發(fā)展數據資產(chǎn)評估、登記結算、交易撮合、爭議仲裁等市場(chǎng)運營(yíng)體系,穩妥探索開(kāi)展數據資產(chǎn)化服務(wù)。


(二十一)拓展規范化數據開(kāi)發(fā)利用場(chǎng)景。發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)和行業(yè)組織作用,推動(dòng)人工智能、區塊鏈、車(chē)聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域數據采集標準化。深入推進(jìn)人工智能社會(huì )實(shí)驗,開(kāi)展區塊鏈創(chuàng )新應用試點(diǎn)。在金融、衛生健康、電力、物流等重點(diǎn)領(lǐng)域,探索以數據為核心的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng )新,支持打造統一的技術(shù)標準和開(kāi)放的創(chuàng )新生態(tài),促進(jìn)商業(yè)數據流通、跨區域數據互聯(lián)、政企數據融合應用。


(二十二)加強數據安全保護。強化網(wǎng)絡(luò )安全等級保護要求,推動(dòng)完善數據分級分類(lèi)安全保護制度,運用技術(shù)手段構建數據安全風(fēng)險防控體系。探索完善個(gè)人信息授權使用制度。探索建立數據安全使用承諾制度,探索制定大數據分析和交易禁止清單,強化事中事后監管。探索數據跨境流動(dòng)管控方式,完善重要數據出境安全管理制度。


七、加強資源環(huán)境市場(chǎng)制度建設


(二十三)支持完善資源市場(chǎng)化交易機制。支持試點(diǎn)地區完善電力市場(chǎng)化交易機制,提高電力中長(cháng)期交易簽約履約質(zhì)量,開(kāi)展電力現貨交易試點(diǎn),完善電力輔助服務(wù)市場(chǎng)。按照股權多元化原則,加快電力交易機構股份制改造,推動(dòng)電力交易機構獨立規范運行,實(shí)現電力交易組織與調度規范化。深化天然氣市場(chǎng)化改革,逐步構建儲氣輔助服務(wù)市場(chǎng)機制。完善礦業(yè)權競爭出讓制度,建立健全嚴格的勘查區塊退出機制,探索儲量交易。


(二十四)支持構建綠色要素交易機制。在明確生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)等基礎上,支持試點(diǎn)地區進(jìn)一步健全碳排放權、排污權、用能權、用水權等交易機制,探索促進(jìn)綠色要素交易與能源環(huán)境目標指標更好銜接。探索建立碳排放配額、用能權指標有償取得機制,豐富交易品種和交易方式。探索開(kāi)展資源環(huán)境權益融資。探索建立綠色核算體系、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制以及政府、企業(yè)和個(gè)人綠色責任賬戶(hù)。


八、健全要素市場(chǎng)治理


(二十五)完善要素市場(chǎng)化交易平臺。持續推進(jìn)公共資源交易平臺整合共享,拓展公共資源交易平臺功能,逐步覆蓋適合以市場(chǎng)化方式配置的自然資源、資產(chǎn)股權等公共資源。規范發(fā)展大數據交易平臺。支持企業(yè)參與要素交易平臺建設,規范要素交易平臺運行。支持要素交易平臺與金融機構、中介機構合作,形成涵蓋產(chǎn)權界定、價(jià)格評估、流轉交易、擔保、保險等業(yè)務(wù)的綜合服務(wù)體系。


(二十六)加強要素交易市場(chǎng)監管。創(chuàng )新要素交易規則和服務(wù),探索加強要素價(jià)格管理和監督的有效方式。健全要素交易信息披露制度。深化“放管服”改革,加強要素市場(chǎng)信用體系建設,打造市場(chǎng)化法治化國際化營(yíng)商環(huán)境。強化反壟斷和反不正當競爭執法,規范交易行為,將交易主體違法違規行為納入信用記錄管理,對嚴重失信行為實(shí)行追責和懲戒。開(kāi)展要素市場(chǎng)交易大數據分析,建立健全要素交易風(fēng)險分析、預警防范和分類(lèi)處置機制。推進(jìn)破產(chǎn)制度改革,建立健全自然人破產(chǎn)制度。


九、進(jìn)一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應


(二十七)提高全球先進(jìn)要素集聚能力。支持探索制定外國高端人才認定標準,為境外人才執業(yè)出入境、停居留等提供便利。支持符合條件的境內外投資者在試點(diǎn)地區依法依規設立證券、期貨、基金、保險等金融機構。探索國際科技創(chuàng )新合作新模式,支持具備條件的試點(diǎn)地區圍繞全球性議題在世界范圍內吸引具有頂尖創(chuàng )新能力的科學(xué)家團隊“揭榜掛帥”。支持行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建國際性產(chǎn)業(yè)與標準組織,積極參與國際規則制定。


(二十八)完善按要素分配機制。提高勞動(dòng)報酬在初次分配中的比重,強化工資收入分配的技能價(jià)值激勵導向。構建充分體現知識、技術(shù)、管理等創(chuàng )新要素價(jià)值的收益分配機制。創(chuàng )新宅基地收益取得和使用方式,探索讓農民長(cháng)期分享土地增值收益的有效途徑。合理分配集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市增值收益,兼顧國家、農村集體經(jīng)濟組織和農村居民權益。探索增加居民財產(chǎn)性收入,鼓勵和引導上市公司現金分紅,完善投資者權益保護制度。


十、強化組織實(shí)施


(二十九)加強黨的全面領(lǐng)導。堅持和加強黨對要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)的領(lǐng)導,增強“四個(gè)意識”、堅定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護”,充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領(lǐng)導核心作用,把黨的領(lǐng)導始終貫穿試點(diǎn)工作推進(jìn)全過(guò)程。


(三十)落實(shí)地方主體責任。各試點(diǎn)地區要把要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)擺在全局重要位置,增強使命感和責任感,強化組織領(lǐng)導,完善推進(jìn)落實(shí)機制,在風(fēng)險總體可控前提下,科學(xué)把握時(shí)序、節奏和步驟,積極穩妥推進(jìn)改革試點(diǎn)任務(wù)實(shí)施。試點(diǎn)過(guò)程中要加強動(dòng)態(tài)跟蹤分析,開(kāi)展試點(diǎn)效果評估,重要政策和重大改革舉措按程序報批。


(三十一)建立組織協(xié)調機制。建立由國家發(fā)展改革委牽頭、有關(guān)部門(mén)作為成員單位的推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)部際協(xié)調機制,負責統籌推進(jìn)試點(diǎn)工作,確定試點(diǎn)地區,協(xié)調解決重大問(wèn)題,加強督促檢查。國家發(fā)展改革委要會(huì )同有關(guān)方面指導試點(diǎn)地區編制實(shí)施方案及授權事項清單,按程序報批后組織實(shí)施;在地方自評估基礎上,定期開(kāi)展第三方評估。對取得明顯成效的試點(diǎn)地區,要予以表?yè)P激勵,及時(shí)總結推廣經(jīng)驗;對動(dòng)力不足、執行不力、成效不明顯的試點(diǎn)地區,要限期整改,整改不到位的按程序調整退出試點(diǎn)。重要情況及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報告。


(三十二)強化試點(diǎn)法治保障。建立健全與要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)相配套的法律法規與政策調整機制,統籌涉及的法律法規事項,做好與相關(guān)法律法規立改廢釋的銜接。試點(diǎn)地區擬實(shí)行的各項改革舉措和授權事項,凡涉及調整現行法律或行政法規的,經(jīng)全國人大及其常委會(huì )或國務(wù)院依法授權后實(shí)施;其他涉及調整部門(mén)規章和規范性文件規定的,有關(guān)方面要按照本方案要求和經(jīng)批準的授權事項清單,依法依規一次性對相關(guān)試點(diǎn)地區給予改革授權。



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